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Textes fondamentaux

Pacte national pour les territoires

Contribution des Maires Ruraux de France à la veille des débats des États Généraux de la Démocratie Territoriale, les 4 et 5 octobre 2012. Ce texte s'appuie s’appuie sur la conviction de la pertinence de l’échelon communal ainsi que l’urgence à changer de regard sur la ruralité et les conditions d’exercice du mandat d’élu rural.

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Manifeste pour le monde rural

Base de l'action de l'AMRF, ce manifeste exprime l’essentiel de nos convictions d’élus ruraux qui veulent faire bouger les choses. Rédigé en 1974, ce texte reste pleinement d'actualité aujourd'hui.

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Appel de Gergovie

"Pour la deuxième fois en deux mille ans, ce qui n’est pas exagéré, les chefs de villages se sont réunissur ce site fort en symboles : Union, Démocratie, Modernité." Extrait du discours du président de l'AMRF au rassemblement des Maires Ruraux à Gergovie, le 30 septembre 2000.

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Reconnaissance du rôle de la ruralité et de ses charges spécifiques

Les territoires ruraux sont une richesse pour notre pays, non seulement en termes d’espace, de qualité de vie mais également en termes de développement économique, de vie sociale.

Il est grand temps de changer le regard sur le monde rural vu trop souvent encore comme composé de territoires quémandeurs qu’il convient d’aider dans le cadre de ce qu’on pourrait appeler une coopération décentralisée franco-française.

Pour les urbains, comme pour les ruraux, notre avenir collectif est suspendu à la définition et enfin à l’application d’une politique pour le monde rural, à la reconnaissance de son rôle dans la société, aux charges spécifiques qui sont les siennes.

La position de l'AMRF sur de nombreux sujets est synthétisée dans la contribution de l’Association des Maires Ruraux de France aux Assises de la ruralité, datant du 15 décembre 2009. Voici ce document dans son intégralité:

Sommaire :

1 - Faire confiance aux élus ruraux

2 - En finir avec les normes "ruralicides"

3 - Couvrir l’ensemble du territoire en infrastructures de télécommunications (internet et télévision numérique)

4 – Maintenir une véritable offre de services publics et de services au public

5 - Soutenir l’agriculture

6 - Infrastructures de transport et désenclavement

7 - Favoriser le développement économique

8 - Habitat

9 - Social

10 - Vie associative : encourager l’animation rurale

11 - Patrimoine

12 - Environnement

Vers un « Pacte national pour les territoires »



1 - Faire confiance aux élus ruraux


Le dynamisme des communes rurales repose sur une politique d’aménagement du territoire volontariste de l’Etat et la mobilisation de tous, collectivités locales, acteurs économiques, sociaux ou associatifs. Il est indispensable que les pouvoirs publics donnent leur confiance aux élus de proximité qui connaissent les besoins de leurs concitoyens et qui sont en mesure d’apporter des réponses locales et appropriées.

Cette confiance doit se traduire :

  • En termes d’organisation : par une souplesse laissée aux élus pour discuter, réfléchir et définir, au sein d’un cadre général, les conditions les plus favorables à une meilleure organisation de l’administration territoriale. S’il est important en effet de proposer une architecture générale, il convient de rappeler que la France est multiforme tant sur le plan géographique que sur celui de la densité de population. Vouloir imposer le même cadre structurel à tout le monde est un non sens. Il faut au contraire que soient privilégiés les accords locaux chaque fois que cela est possible. La réforme des collectivités territoriales actuellement à l’ordre du jour doit respecter ce principe essentiel.
     
  • En termes de gouvernance locale, il est important de distinguer sur le territoire, l'espace de réflexion stratégique, de concertation et de coordination des politiques sur un périmètre suffisamment vaste pour permettre une cohérence territoriale et l'espace d'application qui permet une action de proximité et favorise la réactivité.
     
  • En termes de moyens financiers : les communes et intercommunalités rurales doivent disposer des moyens financiers suffisants pour assurer pleinement leurs compétences. Des priorités se dégagent :
    - La nécessité d’une réforme d’ensemble de la fiscalité locale sans laquelle aucune visibilité sur les ressources dont pourront à terme bénéficier les collectivités locales n’est possible ;
    - La mise en place d’une véritable péréquation, en commençant par la suppression de l’inégalité entre urbains et ruraux en matière de DGF. Il est inadmissible et indéfendable que la DGF par habitant dans une commune urbaine soit encore de 1,5 à 2 fois plus élevée que dans une commune rurale. Le paramètre de la densité de population doit être intégré dans le calcul des dotations.
    - Enveloppe DGE : donner la priorité aux communes rurales en tenant compte de leur potentiel fiscal pour soutenir celles dont les moyens financiers sont les plus faibles.

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2 - En finir avec les normes "ruralicides"


Il est urgent de mettre un frein à la surenchère des mises aux normes de toutes sortes qui ne sont pas toujours justifiées techniquement et qui pèsent sur les budgets déjà contraints des collectivités lorsqu’il s’agit de bâtiments communaux mais également sur les activités économiques, agricoles et commerciales. Dans cet esprit, pourraient être instaurés :

  • Un principe dérogatoire validé par les commissions ad’ hoc de sécurité ou sanitaires.
  • Le principe d'étude d'impact et de calcul de rapport utilité/coût avant réalisation.

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3 - Couvrir l’ensemble du territoire en infrastructures de télécommunications

L'accès à Internet n'est plus seulement un facteur d'attractivité pour les territoires ruraux, il devient une condition essentielle à la vie des communes. Couvrir l’ensemble du territoire en matière de téléphonie mobile et de haut et très haut débit est aujourd’hui une priorité. Les usages se développent et les territoires ruraux sont sans doute ceux qui pourraient le plus en bénéficier. Pourtant, nous nous heurtons encore au problème des infrastructures.

C’est un verrou qu’il faut faire sauter au plus vite tant il y a urgence :

  •  Pour le développement économique (activité des entreprises, des exploitations agricoles, des installations qui peuvent se faire dans le tertiaire via le travail à distance,
  • Pour la santé,
  • Pour l’école et la formation,
  • Pour le quotidien des gens qui vivent en milieu rural ou qui souhaitent s’y installer.
     

Passage à la télévision tout numérique : assurance d’une couverture totale quelle que soit la technique sans coût supplémentaire pour les ruraux par rapport aux urbains. Les pouvoirs publics doivent assurer une diffusion de la télévision numérique équivalente à celle de la télévision analogique. Cela signifie, outre des dispositions techniques et réglementaires, qu’il est nécessaire d’assurer, directement ou indirectement, le financement intégral de cette mutation aux collectivités et aux particuliers.

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4 – Maintenir une véritable offre de services publics et de services au public

L’accès aux services publics est un aspect déterminant de la politique d’aménagement du territoire qui ne peut être sacrifié. Il faut arrêter le délitement et l’éloignement des services publics qui constituent l’armature de nos territoires. Regrouper à l’échelon supérieur est un processus sans fin qui se fait systématiquement au détriment de la qualité du service rendu sans pour autant réduire, quoi qu’on en dise, les coûts directs ou indirects.

  • Donner un caractère contraignant à la charte des services publics en milieu rural : certains signataires de cette charte se sont empressés de la fouler au pied tirant ainsi profit de l’absence de tout caractère contraignant du texte qui se résume alors à une déclaration d’intentions bien commode. Cette charte doit être traduite dans la loi et devenir opposable à l’ensemble des acteurs concernés.
  • Réconcilier proximité et accessibilité : Il faut s’appuyer sur deux aspects qui ne sont pas antinomiques mais qui doivent se compléter :
    • - Maintenir une présence de proximité : on ne peut pas déshumaniser le service public dans les territoires pour des raisons budgétaires. Le service public a un coût qu’il faut assumer si l’on veut maintenir une égalité entre les citoyens et leur permettre de vivre en milieu rural. L’Etat en est le garant s’agissant :

. De ses services déconcentrés : Sous-préfectures, gendarmeries, DDEA, Education nationale, … Si une rationalisation et une optimisation des dépenses publiques est une nécessité, la RGPP telle qu'elle est menée actuellement participe à l'affaiblissement et à la déstructuration du territoire.

. Des entreprises chargées de missions de service public. Pour ces dernières, il est indispensable de financer le coût des missions de service public qui leur ont été confiées alors qu’elles exercent par ailleurs leurs activités dans un cadre concurrentiel. Si l’exemple le plus connu reste celui de La Poste et de l’insuffisance notoire du financement du fonds de péréquation territoriale, il s’agit d’une problématique générale qu’il convient d’aborder.

Maintenir, c’est aussi réfléchir à de nouvelles formes de mutualisation à chaque fois que c’est possible via le modèle des maisons de service public par exemple. Cela implique une véritable réflexion sur les services publics et les services au public qu’il faut maintenir physiquement, sur la maille à choisir et sur les modalités de la mutualisation (décloisonnement, financements, statuts des personnels, …).

  • - Améliorer l’accessibilité par le développement des téléprocédures et l’utilisation des TIC. Les expériences des points visiopublics sont à développer.

Nécessairement différent selon les territoires, c’est bien l’équilibre trouvé localement entre ces deux aspects qui garantira un service efficace et de qualité pour les habitants des communes rurales.

Une parfaite illustration : La santé en milieu rural

La désertification médicale en milieu rural appelle des solutions qui reprennent les principes évoqués:

  • - Présence de proximité et mutualisation :

. Reprenant le principe des groupes médicaux en milieu rural initié dans les années 70-80, les maisons de santé apparaissent comme une solution permettant de sortir le médecin rural de l’isolement, de favoriser une communauté d’acteurs de santé (médecins, infirmières, kiné, dentistes, …) qui sont autant de demandes des jeunes médecins. Des obstacles demeurent en matière de financement de ces structures.

. Parce que les maisons de santé ne peuvent être des solutions applicables partout, la mise en place de cabinets secondaires pourrait être encouragée pour offrir des soins de proximité dans les zones où la population est la plus faible.

  • - Développement de l’utilisation des TIC : télémédecine, travail en réseau des médecins, lien médecin/hôpital, maintien à domicile des personnes âgées, …

D’autres aspects propres à la médecine sont sans doute à considérer :

  • Mieux faire connaître le milieu rural pour vaincre la réticence des jeunes médecins à venir s’installer en zone rurale,
  • former les étudiants aux conditions d’exercice du métier de médecin en milieu rural en réaménageant une formation à la médecine générale actuellement trop réduite,
  • Aborder la question du nombre croissant de remplaçants qui choisissent de ne pas s’installer,
  • Former en conséquence et reconsidérer juridiquement, la répartition des actes entre aides ménagères, aides soignantes, infirmières et médecins.
  • Établir un numerus clausus pour l'installation des professions médicales ou instaurer le non remboursement des actes pour les départements sur- dotés en professionnels.
  • Poursuivre la réflexion sur la liberté d’installation à une époque où l’écart se creuse entre zones sous-dotées et zones sur-dotées.

Un service public plébiscité : L’école rurale

Les maires ruraux sont très attachés à leur école et ont bien souvent engagé des efforts importants en termes d’investissements, de services périscolaires, de regroupements pédagogiques dès lors que ceux-ci étaient localement appropriés. Il convient de promouvoir une école rurale de qualité qui, au-delà du seul domaine scolaire et de l’intérêt premier des enfants, est au cœur de la dynamique des territoires.

  • - Généraliser le plan « Ecoles numériques rurales » : L’AMRF est partenaire du ministère de l’éducation nationale pour le plan « école numérique rurale » lancé au mois d’avril dernier. Elle souhaite que la dynamique créée avec près de 8000 dossiers déposés pour initialement 5000 puis aujourd’hui 6700 enveloppes financières disponibles soit généralisée. Il faut en effet offrir à tous les enfants ruraux un outil pédagogique tourné vers l’avenir et lutter contre la fracture numérique qui pénalise encore nos territoires.
  • - Scolariser les enfants de moins de trois ans et en tenir compte dans le calcul des effectifs.
  • - Revoir le calcul de ratio P/E qui ne prend pas suffisamment en compte la superficie des territoires et les contraintes géographiques locales.
  • - Veiller au strict respect des dispositions de la charte des services publics en milieu rural prévoyant que les inspecteurs d’académie doivent informer les maires deux ans à l’avance des projets d’ouverture et de fermetures de classes du premier degré.
  • - Permettre par le financement aux communes ou intercommunalités, et notamment à celles qui n’en ont pas les moyens, d'assurer les missions éducatives périphériques à l'école qu’il s’agisse des pratiques artistiques ou des activités physiques.

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5 - Soutenir l’agriculture

Si l’agriculture n’est plus la composante unique de la ruralité, elle en demeure un élément essentiel. Il faut insister sur la nécessité et l’importance d’une agriculture économiquement viable qui non seulement assure l’alimentation de nos concitoyens mais qui concourt également de manière irremplaçable à l’aménagement de l’espace rural.

. Préserver le foncier agricole : Il faut favoriser une gestion économe du foncier agricole qui est soumis à une forte pression de l’artificialisation, notamment en zone périurbaine où se concentrent 40 % des surfaces agricoles cultivées. Un équilibre doit donc être trouvé entre préservation du foncier agricole et développement communal, qu’il s’agisse de logements ou d’équipements structurants, grâce à quelques principes :

  • - Développement urbain en priorité sur les espaces déjà artificialisés et les espaces urbains disponibles, délaissés ou sous densifiés,
  • - Aménagement planifié en exploitant au mieux l’ensemble des possibilités, notamment en termes d’emprise, de densité et d’occupation des sols, ceci dans un souci de cohabitation des différentes activités,
  • - Diagnostics agricoles précis en appui de l’élaboration des documents d’urbanisme,
  • - Réflexion sur des outils de protection de zones agricoles, notamment en zone périurbaine.

. Renforcer les espaces de dialogue entre élus et agriculteurs : Les agriculteurs étant de moins en moins nombreux, donc de moins en moins présents au sein des conseils municipaux, le lien s’est distendu entre eux et les élus, faute d’instance de discussion efficace.

. Redéfinir les règles entre producteurs, industries agroalimentaires et distributeurs :

  • - Les écarts entre le prix d’achat des produits aux producteurs et le prix de vente aux consommateurs ne sont plus acceptables. Les aides financières aux producteurs pour compenser ces distorsions seront toujours insuffisantes et inutiles si on ne s’attaque pas courageusement aux causes (agir sur les causes plutôt que sur leurs effets).
  • - Le retour à une régulation des prix à la production est l'une des plus importantes priorités pour permettre aux producteurs aujourd'hui fragilisés et très souvent ruinés, non seulement dans la filière laitière mais également dans l'élevage, la viticulture, les fruits et légumes ou de nombreuses autres productions agricoles, de pouvoir vivre de leur travail et d'assurer aux communes rurales des revenus du foncier non bâti indispensables à leur finances locales.

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6 - Infrastructures de transport et désenclavement

La politique de grandes infrastructures se donne comme objectif prioritaire de favoriser l’essor des métropoles françaises, laissant de côté l’amélioration des dessertes des territoires enclavés. Il s’agit surtout en effet :

  • - De mettre sur pied un réseau ferroviaire à grande vitesse entre les principales villes françaises, Paris et les grandes villes européennes.

  • - De renforcer le réseau autoroutier (création ou renforcement)

  • Soit ; Il convient cependant de veiller à l’impact de ces infrastructures sur les territoires ruraux (échangeurs routiers, dessertes ferroviaires,…). Sans cette offre, on retombe dans le scénario connu : des centres urbains reliés et des espaces ruraux traversés et ignorés.

Dès lors, on peut considérer qu’il faut :

  • . Multiplier les échangeurs autoroutiers pour irriguer un territoire : l’A 75 sur Clermont-Ferrand, l’A 20 à partir de Vierzon, le réseau breton de voies express ont un point commun : la gratuité et surtout la multiplicité des échangeurs et des sorties. Dans ces exemples, les infrastructures sont un élément très fort d’aménagement du territoire et l’impact est favorable en matière de développement économique et d’augmentation de la population.
  • . Ne pas délaisser les lignes ferroviaires classiques : Les lignes à grande vitesse renforcent l’activité économique des villes desservies mais n’ont que des retombées indirectes sur le développement de certains secteurs ruraux (développement du tourisme, nouvelles populations notamment en résidence secondaire comme sur le grand Ouest ou la vallée du Rhône par exemple). On ne peut se satisfaire que les lignes ferroviaires à grande vitesse se contentent seulement de traverser les territoires et il faut veiller à rejeter la tendance qui consisterait :

- A ne raisonner qu’en termes de réseau grande vitesse

- Et à négliger les autres voies qui, elles, doivent continuer à irriguer les territoires.

On rejoint là, les notions d’équité et d’accessibilité : la mise en place des grandes infrastructures en fonction du seul souci de renforcer la compétitivité économique (en l’occurrence des grandes villes) relègue au second plan d’autres infrastructures qui répondent pourtant à de véritables besoins des habitants y compris pour l’exercice de leur activité professionnelle. Comme dans d’autres domaines, c’est une question de volonté politique.

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7 - Favoriser le développement économique

Outre les questions déjà abordées des infrastructures de télécommunications et de transport, de maintien de services publics et au public, le développement économique dans les territoires ruraux doit être mieux soutenu au travers de différents dispositifs.

  • . Maintenir, évaluer et renforcer les dispositifs de soutien des zones rurales fragiles : Cela concerne non seulement les ZRR mais également les aides à finalité régionale dont il convient de revoir le zonage. D’autres dispositifs peuvent être examinés comme l’instauration de zones franches rurales par exemple.
     
  • . Pôle d’Excellence Rural : favoriser les initiatives communales innovantes en validant non seulement des PER intercommunaux mais également des PER communaux.
  • . Commerce en milieu rural :

- Dresser un bilan des dispositifs de soutien au commerce en milieu rural notamment au maintien du dernier commerce et réévaluer le montant destiné au FISAC.
- Revenir sur les dispositions de la loi LME du 4 août 2008 qui, en matière d’urbanisme commercial, ont relevé le seuil d’autorisation pour les projets d’implantation de 300 m2 à 1000 m2, au détriment des commerces de proximité dans les petites villes et les communes rurales.
- Remédier aux problèmes d’approvisionnement que commencent à rencontrer les commerces de proximité qui intéressent de moins en moins les grosses centrales en raison des faibles quantités à livrer.
- Faciliter le commerce en milieu rural en baissant leurs charges et en instaurant une taxe sur les gains de la grande distribution au profit des commerces situés en zones rurales, à l’image par exemple de ce que versent les industries pétrolières pour l’aide à la mise aux normes des pompes à essence des stations-services.

  • . Artisanat : Soutenir les artisans par des aides au renouvellement de leur parc automobile, indispensable à l’exercice de leur activité.

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8 - Habitat

Le logement est un enjeu important dans les communes rurales où l’on constate assez largement encore une forte proportion de logements anciens nécessitant adaptation et rénovation thermique ainsi qu’un parc locatif restreint bien que nécessaire notamment pour accueillir de jeunes ménages.

La mise en place d’une politique d’habitat en milieu rural passe par des outils juridiques et surtout financiers en matière :

  • - De réhabilitation des logements, notamment au cœur des villages,
  • - D’adaptation des logements à la perte d’autonomie dans le cadre d’une politique de maintien à domicile des personnes âgées,
  • - De parc locatif privé et public intégrant le logement social,
  • - D’offre de logements pour les apprentis et pour les travailleurs saisonniers.

Ces aspects doivent être mieux intégrer au sein des outils de planification que sont notamment les PLU et les PLH.

  • . Dispositif « Sellier » : s’agissant des aides au logement locatif, le dispositif « Sellier », qui prévoit une défiscalisation très significative pour les investisseurs, est réservé aux zones où l’offre de logements est inférieure à la demande ce qui correspond à une concentration sur les zones urbaines. Ce dispositif a deux conséquences perverses : il incite à construire toujours plus à la ville au détriment du secteur rural et il participe à créer une France de bailleurs au détriment de l’accession à la propriété.
  • . Pass-Foncier : Il conviendrait que ce dispositif d’accession à la propriété qui s’appuie sur une participation des communes à hauteur de 3.000 ou de 4.500 euros par projet soit revu. En effet, seules les communes disposant de marges de manœuvres budgétaires peuvent participer à ce dispositif, c’est-à-dire que ce dispositif avantage encore plus les communes qui ont déjà des ressources fiscales importantes.

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9 - Social

  • . Favoriser le maintien à domicile des personnes âgées grâce à la consolidation du rôle des associations dans la gestion des services à la personne, au développement d’usages TIC en la matière, à l’adaptation du logement des personnes âgées.
  • . Diversifier l’offre d’accueil de la petite enfance : renforcer l’attractivité de la profession d’assistante maternelle en milieu rural, favoriser le développement des regroupements d’assistantes maternelles, des micro-crèches, des haltes-garderies itinérantes.
     
  • . Proposer une offre de transport alternative à la voiture particulière notamment au bénéfice des personnes âgées en perte d’autonomie et des personnes en situation de précarité financière :

- Encouragement au covoiturage,
- Développement du transport à la demande dans le cadre de l’activité professionnelle de taxi, dans le cadre marchand des services à la personne mais également en gestion associative telle qu’elle existe déjà dans certains territoires mais dans des conditions juridiques incertaines qu’il est nécessaire de clarifier.

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10 - Vie associative : encourager l’animation rurale

  • . Réintroduire les aides aux associations à vocation sociale ou d'éducation populaire dès lors qu'elles exercent dans un domaine d'intérêt général. L’aide de l’Etat à l’animation rurale doit en effet être réaffirmée au regard de l’action particulièrement efficace et indispensable en termes de services rendus à la population et de développement du lien social dans les communes rurales assurée par ces associations.
     
  • . Favoriser la pratique sportive par le soutien aux clubs ruraux qui exercent en direction des enfants et des jeunes en suscitant des financements et des parrainages par les grands clubs professionnels.

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11 - Patrimoine

Les communes rurales sont souvent propriétaires d'un patrimoine notamment d’édifices religieux bâtis avant 1905, dont l'intérêt patrimonial ou historique dépasse le cadre et les finances locales. Il conviendrait de développer le mécénat d'entreprise et les aides d'Etat pour permettre d’assurer l’entretien et la restauration de ce bien commun.

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12 - Environnement

Les territoires ruraux jouent un rôle primordial :

  • . En matière d’approvisionnement et de protection en amont de la qualité des eaux,
  • . En matière de préservation des espaces naturels, qu’il s’agisse des zones classées « sites Natura 2000 », des trames vertes, des trames bleues, …

C’est pourquoi des dotations financières devraient abonder les budgets des communes pour rétribuer cette mission conservatoire d'intérêt général. Ce serait là une mesure de justice et d’aménagement du territoire en profondeur.

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Vers un « Pacte national pour les territoires »

L’AMRF souhaite que l’ensemble des travaux lancés sur la ruralité débouchent, non pas sur une simple loi comme cela a déjà été le cas par la passé avec des résultats décevants, mais sur un véritable « Pacte national pour les territoires » conclu sur une période de 10 ans au terme de laquelle une expertise complète de l’efficacité des mesures engagées sera réalisée.

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